从“放权让利”到“两权分离”

——“中国体制改革的路径与前瞻”系列短论之一

（根据在北京大学的讲稿内容补充整理）

陈林

不妨回顾一下中国体制改革的基本历程。都说要改，究竟如何着手？怎么改？
这是改革的切入点或路径问题。仅就经济体制改革范畴以内，早在一九八零年代，
国内就有了一种孰先孰后的争论，其中最有影响也最富有概括性的两种主张，即
企业改革先行论与市场改革先行论。双方在理论界和决策层各有代表，其力量对
比因为形势的变化而互有消长变动不居，在后来的二十年间又各有发展，虽相持
已久，在实践中却是相互交织的。这两方面的积极倡导者，分别莫过于吴敬琏、
厉以宁两位先生了。所谓“吴市场”、“厉股份”嘛。但是，现在已不难看到，
企业改革一旦深入到产权问题、产权流动问题，市场改革一旦深入到要素市场特
别是资本市场问题，两者是殊途同归的。以下的讨论中，我首先谈企业改革，然
后结合到市场改革的问题。

一、从“放权让利”到“两权分离”

中×中央《关于经济体制改革的决定》将传统经济体制的主要弊端概括为
“政企不分、条块分割”，“企业缺乏活力”，等等。虽其停留在现象描述上，
仍不失精辟性。

市场改革主要是要打破条块分割，企业改革主要是要打破政企不分，这是较
易达成共识的。但是，条块分割的根源恐怕还在于各级地方政府和行业主管部门
利用自身特权涉足经济利益，“与民争利”，乐此不疲，问题的实质仍可归为政
企不分。故不难理解政企不分之成为经济改革的最大难题。

在“政企分开”的思想指导下，《全民所有制工业企业法》第二条规定：
“全民所有制工业企业是依法自主经营，自负盈亏，独立核算的社會主義商品生
产和经营单位。企业财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授
予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分
的权利。企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。”

下面将要说明，这段话大有可疑之处。

我国的国有企业改革是在政企关系这一行政管理框架内，以国家对企业不断
“放权让利”开始的，一度以承包制引为时髦。大家耳熟能详的概念有：什么国
有企业从此“自主经营”、“自负盈亏”了。对此我感到困惑。

企业被称为“经营主体”，是就其市场地位而言的。我认为，企业首先是经
营客体，它本身不会思考，总是被人“做主”的对象，或者是市长做主，或者是
厂长做主，等等。在这个意义上，企业如何“自主”？有些不明所以。

至于“自负盈亏”，须知，盈亏纯属所有者权益的变动，最后都是由企业的
老板即所有者承担，这里是由国家承担。

“自主经营”和“自负盈亏”云云，省略了主语，隐含的主语并不一致，混
淆了概念。

而“企业留利”，留给谁？也莫名其妙。国家收走了，或者分给企业厂长或
职工了，那就不叫企业留利了。企业留利是未分配利润，依然是所有者权益。真
不知道，“自负盈亏”能够约束谁，“企业留利”又能激励谁？

国有企业改革，特别是承包制，在责权利并不对称的制度安排之下，“负赢
不负亏”的问题未能根本解决，遑论国有资本的有效保全和不断增值了。故而解
决了少部分激励问题，没有解决大部分约束问题。企业行为的短期化和扭曲，很
快暴露出来并日益突出，无非是重蹈了“一统就死，一放就乱”的怪圈。即便如
承包制的典范首钢，一个享有政府倾斜政策、具有产业垄断背景的企业，最终也
由于深层机制不健全问题，不可避免地出现了经营的难以为继。

进入一九九零年代后，越来越多的国有企业面临严峻的经营危机，其中资不
抵债、濒临破产的或在事实上已经陷于瘫痪的在数量上有蔓延之势。可见以“放
权让利”为主导思想的企业改革确已走到其尽头，深层的产权构造问题继而浮出
水面。

我认为，产权构造当前突出表现为两个层面的问题，一个不妨称之为“姓公
姓私”，另一个是“两权分离”。中国社科院农村发展所副所长李周在一篇文章
中批评说，“学界有人以私有产权优于公有产权是一条无须论证的公理为前提，
以国有企业解决不了所有权与经营权分离带来的问题为依据，作出了国有企业最
好的归宿是私有化的结论。应该肯定，现实中可以找到许多私有企业比国有企业
经营得好的例子。但是，现实中也可以找到一些国有企业比私有企业经营得好的
例子。既然存在两方面的例子，就没有理由认为私有产权优于公有产权是一条公
理。”

李周在这篇题为“私有化不是国企改革成功的前提”的文章中还说：“至于
所有权与经营权分离则是现代企业的一般特征。即使在资本主义经济中，大型私
有企业的所有权与经营权往往也是分离的，同样要妥善解决由此产生的委托代理
问题。既然私营企业有能力解决两权分离问题，就没有理由认为国有企业一定没
有能力解决两权分离问题。”“国有企业的问题决不是一个私有化便能解决的，
所以不宜停留在公×制与私×制的表面层次上争论不休，而应该做更深层次上的
分析，找到解决问题的办法。”他相信：“国企能解决两权分离问题”。李周所
代表的，正是一种主流的观点。

但是，“两权分离”，着眼于委托－代理关系，在这一框架内，无论多么精
巧的设计，也许非常适应一般企业的需要，却偏偏不能解决国有企业的根本问题。
所有权与经营权是一个硬币的两面。任何一项经营行为，都必然地、直接或间接
地导致所有者权益的变动。而所有权如果不落实在经营层面，那也是空洞无物的。
所有者和日常经营者可以是两个人，所有权和经营权却是难分难解的。

试看各国公司法，包括现行的中国公司法，股东大会作为所有者机关，都保
留有重大经营事项的最后决定权，也不排除随时直接干预具体经营事项的可能。
迄今为止的国有企业改革，在“两权分离”口号下，实际让渡的是国有企业的剩
余索取权和剩余控制权，可以有一时的、局部的收效，但在长期中难以为继，无
异于缘木求鱼。

这是因为，国有企业问题，恐怕不仅仅是、或主要不是一个委托－代理关系
的问题。诚如李周所指出的，委托代理关系在纯粹私×制的市场经济中也普遍存
在，情况似乎并不太糟。进一步的说，广义的委托代理关系在政治和行政领域，
或在一般的民事领域，也很常见。特别是对于经济领域的委托－代理关系，政府
完全不必越俎代庖、事必躬亲，真正所需者无他，提供一个完全中性的、最基本
的法律框架包括司法保障而已。

在我看来，种种具体设计，包括“两权分离”，尽可归于当事人之间自由的
契约，政府最多是通过立法程序将其中一些较为成熟的、具有普遍性的规则上升
为法律，并在必要时启动司法程序保障契约的有效实施。当然，我完全同意，这
方面肯定有些共同的技术性、操作性的问题，完全是超越所有制的。稍大一些的
私有企业，于此所面临的实际困难，恐怕并不会显著地少于国有企业。

可是，我们谈论国有企业问题，顾名思义，当然是有别于一般企业的问题，
否则就不成其为一个专门的问题。李周说，国有企业的问题决不是一个私有化便
能解决的。这话没错，但是一旦不再是国有企业了，那么李周所要求的“更深层
次上的分析”，就成了一般意义上的企业治理问题了。

我的看法是，“两权分离”是不是什么灵丹妙药，国有企业能否真正实现
“两权分离”，暂可存而不论。即便国有企业完全成功地解决了激励和约束的问
题，其地位和作用仍然值得忧虑。市场经济条件下的国有企业，当然，这里主要
是指竞争性行业的国有企业，不可避免地会出现“与民争利”的问题。企业领导
人越是能干、甚至越是廉洁，政府对于企业的经营决策越是关心、甚至越是表现
出英明正确，这个“危险”就越大。

公检法、军队、武警不再经商，可是进一步说，其他政府部门如经贸委、信
息产业部等等，至今仍然有一些国有企业作为“亲生子”，又如何能够公正对待
其他企业呢？如果把国有企业归属于一个专设的政府部门，甚至在现政府之外另
起炉灶，譬如，专设管理机构直接隶属于人大，那就形同一个“第二政府”，于
事无补，徒生混乱。根本上，政府的所有者身份与全社会的公共管理者身份相互
冲突，不可兼容，难免顾此而失彼。

有人说，怎么会呢。好吧，就假定政府果真做到了对于不同所有制的一视同
仁，仍然有那么几家国有企业照样搞得好，也就是丝毫没有利用自己的“国有”
背景，这说明了什么？恰恰不能说明国有企业的优越性，由上述条件可知，人家
是仅仅作为企业搞得好，偏偏不是作为“国有”搞得好，这么说来，也许从一开
始就没有必要搞成“国有”。

值得指出，我的上述讨论的逻辑，完全不以“姓公姓私”孰优孰劣为前提，
想必不会引起左翼的“原教旨”主义的朋友们的愤怒吧，因为，如果就企业论企
业，那可能是个伪问题，容易纠缠不清。所谓学问，首先就是学会正确地提出问
题。要研究一个问题，先要看它成不成其为问题。

一些人煞费苦心地论证，国有企业还是可以搞得好的。其实，按照我所提供
的思路，国有企业到底“搞不搞得好”，已经无需争论不休，这个问题本身可以
取消。何况，企业搞好，是以外部市场为条件的。在这个意义上，国有企业尽可
能的少，才能出现真正的竞争性的市场局面。否则，牌都在你手里，那就没法玩
了，这又是另外一个问题，容不详叙。

原载《中国研究》